Interpretando al FMI párrafo por párrafo
Autor:
Ernesto Selman
Fecha:
20 de febrero del 2018
Tomamos este artículo del boletín del CREES, a propósito de las recomendaciones y valoraciones del Fondo Monetario Internacional. Contribuido de: http://crees.org.do/es/noticia/interpretando-al-fmi-p%C3%A1rrafo-por-p%C3%A1rrafo
El
artículo IV del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional (FMI o
Fondo) estipula que los países miembros someten sus políticas económicas y
financieras al escrutinio y supervisión de la comunidad internacional.
Anualmente, el FMI hace un monitoreo de esas políticas públicas para ofrecer
asesoría a los países miembros, identificando posibles debilidades y
potenciales vulnerabilidades para alcanzar crecimiento y estabilidad económicos
sostenibles. El reciente informe publicado por el FMI sobre la economía
dominicana responde a estos requerimientos de su convenio constitutivo.
Como de
costumbre, el lenguaje y vocabulario de las declaraciones del FMI sobre estas
consultas anuales son diplomáticas para generar poca fricción y poco ruido.
Pero, esas declaraciones deben leerse entre líneas, dado que siempre están
cargadas de advertencias y señalamientos que son importantes descifrar. Para
estos fines, nos permitimos hacer un análisis detallado, párrafo por párrafo,
de la última declaración del personal administrativo (staff) al término de la
misión sobre la consulta del Artículo IV del Convenio Constitutivo del FMI.
1.
La economía dominicana continúa con un
buen desempeño.
Luego
de resaltar el crecimiento de años anteriores, el FMI indica que la economía
dominicana presenta una disminución del crecimiento económico por menor demanda
interna, fenómenos de la naturaleza y otros factores que no menciona.
Repite la estadística oficial de un crecimiento del 4.6% para 2017 y estima que
en 2018 la economía dominicana presentará un crecimiento de 5.5%, lo que parece
optimista. El Fondo responsabiliza el crecimiento del 2017 a la inyección de
liquidez de las autoridades monetarias y hace énfasis que el crecimiento del 2018
también dependa del crédito interno. Aquí surge la pregunta de cuán sostenible
es depender del crédito permanentemente para crecer. Por otro lado, el FMI
señala que el empleo y los salarios continúan recuperándose, resaltando una
tasa de desempleo del 5.1%; esta es la tasa de desempleo abierta, que no
refleja elementos claves del mercado laboral.
Uno de
los factores que afectó al desenvolvimiento económico dominicano es la nueva
ley de lavado de activos y las regulaciones que limitan el uso de efectivo en
transacciones de valores elevados. Como se sabe, aunque no es cuantificable, la
economía dominicana ha dependido mucho del uso de efectivo porque maneja
una alta economía informal y muchos de los recursos provienen del lavado de
dinero local e internacional[1].
Las nuevas regulaciones limitan una cantidad importante de transacciones
e incluye una serie de agentes obligados que impone nuevos costos para hacer
negocios. El sector de la construcción e inmobiliario son particularmente afectados
y son sectores que han jugado un papel importante en la economía dominicana.
Las nuevas regulaciones de lavado de activos afectó la economía dominicana en
el 2017 y continuará hacia futuro en la medida que no son temas transitorios,
sino permanentes.
El FMI
valida las estadísticas de crecimiento económico que ofrece el Banco
Central de la República Dominicana (BCRD). Pero, llama la atención el
crecimiento del sector de la construcción en 15.2% durante el último trimestre
del año, luego de que el propio BCRD indicó que tenía crecimiento nulo (0%)
durante los primeros 9 meses del año. En cierta forma, el FMI busca
validar la estadística de crecimiento señalando la flexibilización monetaria de
mediados de año, por reducción del encaje legal, que se tradujo en mayor
liquidez financiera. Pero, cuando observamos la dirección del crédito a partir
de las medidas monetarias en agosto, nos damos cuenta que sólo el 10% de los
nuevos préstamos fueron a la construcción; la mayoría se dirigió al consumo
(17%) y al comercio (14%).
Con
respecto al tema laboral, el FMI utiliza una estadística de desempleo que las
autoridades han insistido que sea lo oficial, pero que no recoge la realidad
del mercado de trabajo dominicano. Una medida mas amplia del desempleo que publica
el propio BCRD (SU4) es la que mayor información trae sobre la salud del
mercado laboral; esto incluye el desempleo, el sub-empleo y los desalentados o
la Fuerza Laboral Potencial[2].
De acuerdo al propio BCRD, para diciembre de 2017 esa medida mas amplia del
desempleo se ubicó en 15.6% y es bajo esta perspectiva que se deben enfocar las
políticas públicas. En adición a ello, el mercado laboral presenta otras
distorsiones importante: un 58.7% del empleo es informal. Durante el 2017, el
71.3% de los nuevos empleos que se generaron en la economía dominicana fueron
en la informalidad, según datos del propio BCRD.
2.
Persisten riesgos en torno a estas
perspectivas económicas.
El FMI
señala tres riesgos principales para la economía dominicana: precios del
petróleo más elevados, condiciones financieras mas restrictivas y una demanda
externa más débil. El FMI menciona “reformas” que se han puesto en marcha que
estarían fortaleciendo el merco de políticas, pero no especifica cuáles son
éstas. Tampoco especifica una serie de vulnerabilidades estructurales que
menciona en el comunicado, las cuales pueden afectar la economía dominicana.
Sin
decirlo de manera explícita, el FMI reconoce que los déficit fiscal y
cuasi-fiscal y su necesidad de financiamiento año tras año pueden representar
un riesgo hacia futuro, dado que las condiciones financieras internacionales se
están endureciendo. Cuando se refiere a las “reformas” suponemos que se refiere
a las reformas administrativas que se hacen desde la Dirección General de
Impuestos Internos (DGII) y desde la Dirección General de Aduanas (DGA) para
aumentar las recaudaciones con medidas administrativas. Sin embargo, el FMI no
toma en cuenta que muchas medidas se están tomando de manera discrecional y en
base a un sistema tributario que penaliza la actividad económica formal.
En todo
caso, el FMI quiere indicar en este párrafo que en cualquier coyuntura interna
y/o externa que pueda afectar la estabilidad macroeconómica, la capacidad de
maniobra de la República Dominicana sería muy limitada; tanto el Gobierno
Central como el BCRD han deteriorado su posición de solvencia para enfrentar
cualquier eventualidad. Las vulnerabilidades que señala el FMI, sin
especificarlas, es que ni la política fiscal ni la política monetaria podrían
hacer frente a cualquier eventualidad que no se pueda prever; más aún, señala
que las condiciones externas se tornan negativas[3].
3.
Son bienvenidos los esfuerzos realizados
por el gobierno para fortalecer la posición fiscal, pero se requieren medidas
de consolidación más significativas para abordar las debilidades fiscales
estructurales.
En este
párrafo el FMI hace explícitas y resalta las medidas por vías administrativas
para fortalecer las recaudaciones a través de la DGII y DGA. Sin embargo,
señala que esas medidas “serían insuficientes para revertir la dinámica alcista
de la deuda frente al endurecimiento en las condiciones financieras
mundiales”. En este párrafo hace una advertencia seria sobre “una mayor
carga del servicio de la deuda”. Cuando se refiere a las finanzas públicas,
lamentablemente el FMI sólo se enfoca en el lado de los ingresos fiscales.
Señala que se debe realizar un ajuste fiscal, pero sólo se enfoca en cómo
recaudar más y cómo eliminar exenciones e incentivos fiscales. Aunque menciona
una simplificación del sistema tributario, no dice qué características podría
tener un sistema de impuestos simple.
El FMI
no considera el lado del gasto público, su eficiencia y el impacto de este en
la economía dominicana. Desde nuestra perspectiva, el FMI hace una análisis
incompleto y poco exhaustivo de las finanzas públicas al considerar sólo
un lado de la ecuación: los ingresos. El FMI sólo se refiere a mayores
esfuerzos para “reconstruir la capacidad de las finanzas públicas” que nos
llevan a sus recetas tradicionales: los ajustes deben hacerse desde la
ciudadanía a través de mayor pago de impuestos y nunca mayores esfuerzos de la
clase política para ajustar un elevado e ineficiente gasto público, plagado de
corrupción e impunidad. En este párrafo es muy obvio la visión fiscalista que
tiene el organismo internacional sobre las finanzas públicas y el sistema tributario
cuando llama a un ajuste sólo por el lado de los ingresos, sin tomar en cuenta
la parte del gasto público. Esta es la visión que ha permeado en el sistema
político dominicano cuando, desde principios de milenio, se han ejecutado 12
mal llamadas reformas fiscales que sólo han implicado más figuras impositivas y
mayores tasas de impuestos que deben pagar los ciudadanos.
4.
Un marco de política fiscal más robusto
apuntalaría los esfuerzos para mejorar la posición fiscal.
En este
párrafo, el FMI deja implícito que la República Dominicana no cuenta con una
perspectiva sostenible a mediano y largo plazos de la política fiscal cuando
advierte lo siguiente: “Un marco fiscal de mediano plazo contribuiría a reducir
la incertidumbre de política y reforzaría más aún su credibilidad ante los
agentes económicos”. En adición, el FMI advierte en este párrafo que las
estadísticas fiscales son poco transparentes, incompletas y no se
publican periódicamente. Más aun, el FMI reconoce que las estadísticas fiscales
dominicanas no cumplen con los estándares internacionales que han adoptado
todos los países del mundo siguiendo los manuales de finanzas públicas del
propio organismo internacional.
El FMI
llama a las autoridades a ampliar la “cobertura y periodicidad de las
estadísticas fiscales”, al tiempo que advierte “alinear las estadísticas
fiscales con las normas internacionales y desarrollar un marco de política a
mediano plazo”. Por encima de esto, el Fondo indica que la República Dominicana
debe avanzar en las reformas para “mejorar la gestión pública financiera y
fortalecer la transparencia en el proceso de compras y contrataciones
públicas”. Es inusual que en las declaraciones del FMI se mencione explícita o
implícitamente el tema de la corrupción, lo que llama la atención en el caso
dominicano.
5.
El esquema de inflación del Banco Central
está dando buenos resultados y la posición neutral de política monetaria es
apropiada.
El BCRD
adoptó el esquema monetario de metas de inflación desde el año 2012, cuando por
primera vez fijó el rango donde debía ubicarse la inflación, medido por el
Índice de Precios al Consumidor (IPC). A pesar de ello, el ente emisor de
dinero no ha alineado la política monetaria a este esquema. Esto se hace evidente
cuando observamos que sólo en 2017 la inflación se colocó en el rango
establecido por el BCRD; los fenómenos de la naturaleza tuvieron un impacto
importante en este resultado, principalmente por la inflación de precios de
alimentos.
La
realidad es que la política monetaria en la República Dominicana se ejecuta
teniendo como meta el tipo de cambio nominal, no la inflación. La
disponibilidad o escasez de liquidez financiera, los niveles de reservas
internacionales y los niveles de tipos de interés que apunta el BCRD se
establecen en base a los movimientos del tipo de cambio. De hecho, las
autoridades monetarias mantienen una intervención permanente en el mercado de
divisas y establecen precios del dólar deseados en momentos diferentes. Es
desde ese punto de partida que se diseña y se ejecuta la política monetaria.
El FMI
indica que “las reformas en curso para continuar la flexibilización cambiaria,
incluida la planeada introducción de infraestructura de mercado, deberán
apuntalar la capacidad de la economía de absorber choques externos”. En este
vocabulario diplomático y acomodaticio el Fondo está llamando al banco central
a intervenir menos en el mercado cambiario, permitiendo que el mercado de
divisas funcione más libremente. Adicionalmente, el FMI está recomendando que
se utilice una plataforma electrónica que permita la negociación más
transparente de monedas extranjeras, incluido el propio BCRD.
Todavía
en la República Dominicana la demanda de divisas y los precios se establecen a
nivel privado y no es posible que surjan precios transparentes de las distintas
monedas, visibles para todos los agentes económicos; principalmente del dólar
estadounidense, ancla de las autoridades monetarias. El hecho que el BCRD
establezca precios deseados del dólar en distintos momentos, muchas veces por
debajo de lo que se está dispuesto a pagar en el mercado, es la razón por lo
cual cíclicamente se presenta escasez de esa divisa. Es por esa razón que el
FMI hace un llamado a la “flexibilización cambiaria” en nuestro país[4].
A pesar
que el Fondo “ve con beneplácito los avances recientes para incrementar las
reservas internacionales” la realidad es que buena parte de ese incremento se
debió a depósitos de la banca local en el BCRD. Entre octubre y diciembre del
2017 el incremento de US$958.6 millones en las Reservas Internacionales Netas
(RIN) se correspondieron con un incremento de depósitos de la banca privada en
el BCRD por US$997.5 millones durante ese mismo período[5].
Con una visión parcial, el FMI sólo toma en cuenta el lado de los activos del
BCRD en moneda fuerte y no considera el lado de los pasivos, obviando así la
posición patrimonial del ente emisor.
Las
deudas no monetarias del BCRD (certificados o valores en circulación) crecieron
en 12.9% entre enero 2017 y enero 2018, mientras que las RIN sólo crecieron en
1.4%. Esto denota que el patrimonio del BCRD se deteriora en la medida que la
deuda crece más rápido que los activos. De hecho, mientras la deuda no
monetaria en enero del año en curso era de US$10,543.4 millones, los activos en
moneda fuerte era de US$6,804.0 millones[6].
Lamentablemente, el FMI no hace mención de la imperiosa necesidad de
recapitalizar el BCRD, un tema que, incluso, ha salido del debate público. Una
visión holística de la política fiscal en la República Dominicana debe incluir,
necesariamente, la recapitalización del BCRD. Aunque en su visión parcial y
fiscalista el FMI no lo mencione, es vital una reforma fiscal integral que
permita cambiar las tendencias actuales de endeudamiento por parte del gobierno
y del banco central para reencauzar la política económica en la República
Dominicana.
6.
Las sólidas reformas regulatorias y de
supervisión adoptadas hace 15 años desde la crisis bancaria han fortalecido el
sector financiero.
En este
párrafo el FMI reconoce que la mayor parte del sistema financiero está sólido,
pero debe mejorarse la supervisión prudencial y la regulación. Los recientes
casos de bancos pequeños que han caído por fraudes (e.g. Banco Peravia) lleva
al organismo internacional a hacer la advertencia de mejorar la supervisión.
Adicionalmente, el Fondo advierte que es importante “alinear plenamente la
supervisión y el marco regulatorio a las mejores prácticas internacionales” de
instituciones no bancarias importantes, especialmente, las cooperativas. Estos
son temas que poco se pueden argumentar o debatir: la adopción de las
recomendaciones del Fondo traería mayor certidumbre y estabilidad en el sistema
financiero dominicano.
7.
Es importante aumentar el potencial de
crecimiento de la economía para apoyar un más rápido crecimiento del ingreso y
encarar los desafíos sociales restantes.
En este
párrafo el vocabulario diplomático y acomodaticio llama la atención cuando
inicia diciendo: “Vemos con beneplácito los esfuerzos que hace el gobierno para
mejorar los resultados de la educación, la salud e infraestructura, así como
avanzar la agenda de reforma del sector eléctrico, fortalecer el clima de
negocios y la preparación al cambio climático”. A pesar de ese lenguaje, el FMI
advierte que deben hacerse “esfuerzos más ambiciosos para abordar de manera
sostenible el rezago económico del sector eléctrico, altos costos de transporte
y un sistema tributario complejo”. El FMI quiere decir que no se hace lo
suficiente para mejorar en los aspectos mencionados y que la estructura de
costos interna sigue penalizando la creación de empleos, la productividad y, en
consecuencia, la mejoría de los ingresos de los trabajadores. Sin decirlo,
aboga por reformas profundas microeconómicas en estos ámbitos para mejorar el
clima de negocios.
Conclusión
Los
países deben tomar las recomendaciones de los organismos internacionales con
mucha precaución, dado que sólo conocen parcialmente lo que realmente sucede a
lo interno de cada país. Luego de la crisis financiera internacional el FMI
recomendó a la República Dominicana y otros países del mundo a endeudarse para
enfrentar esa crisis. De hecho, el propio FMI fue uno de los principales
facilitadores de deuda a la República Dominicana bajo un Acuerdo Stand-by que
se firmó en septiembre del 2009. Más aún, bajo ese acuerdo el país tuvo
capacidad para endeudarse en el mercado mundial y con otros organismos
internacionales, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID).
Luego
de sus recomendaciones de endeudamiento, el FMI ahora hace recomendaciones para
hacer un gran ajuste fiscal, pero sólo del lado de los ingresos. Al obviar la
otra parte de la ecuación, el gasto público, el FMI lo que está sugiriendo es
que los ciudadanos paguen mas impuestos, asumiendo el sacrificio del ajuste.
Desde nuestro punto de vista, la República Dominicana requiere una reforma
fiscal integral que atienda el lado de gasto y se reforme completamente un
sistema de impuesto distorsionador, que incentiva la economía informal. Esto
debe estar sustentado en una ley de responsabilidad y transparencia fiscal que
brinde un marco al sistema político para administrar los recursos de los
ciudadanos.
Por
encima de ello, la República Dominicana requiere de reformas institucionales
que reduzca la incidencia de la corrupción y elimine la impunidad para
apuntalar a un mejor desenvolvimiento político y económico. En adición, se
requieren reformas para reducir las barreras a la inversión, la producción y la
generación de empleos formales. Una agenda realmente reformadora también requeriría
una serie de cambios y transformaciones para reducir los costos de vivir y
hacer negocios en el país, en diferentes instancias. Las tendencias económicas
internacionales hacen pensar que los cambios y transformaciones que requiere la
República Dominicana deben hacerse lo antes posible.
[1] El
lavado de activos en la República Dominicana se da, principalmente, por tres
vías: 1. Por el negocio y tráfico de drogas ilegales; 2. Por la evasión de
impuestos interno y que buscan refugio en nuestro país, dada las debilidades
institucionales; y, 3. Por la corrupción, soborno e impunidad de funcionarios
públicos y entes privados asociados.
[2] El
sub-empleo se refiere a personas que tienen un empleo pero quieren trabajar mas
horas para obtener mayores ingresos, pero no encuentran dónde. Los desalentados
o Fuerza Laboral Potencial se refiere a personas sin empleo que han buscado un
empleo y no encuentran dónde; se excluye de la tasa de desempleo abierta (5.1%)
que publica el BCRD.
[3] Aunque
mas adelante el FMI pone de relieve el incremento de las Reservas
Internacionales Netas, en nuestro comentario del Párrafo 5, sobre política
monetaria, argumentamos que la posición de solvencia del ente emisor de dinero
está muy deteriorada porque la deuda no monetaria ha crecido más rápido que las
RIN durante los últimos años. Además, parte de las RIN se han acumulado a
partir de recursos depositados por la banca local y no como parte de
recursos disponibles para ejecutar la política monetaria.
[4] Es
importante señalar que la flexibilización cambiaria sólo debe ejecutarse bajo
un cambio importante en la política fiscal, reduciendo el déficit y los
requerimientos de deuda actuales.
[5] Entre
octubre y diciembre del 2017, período en cuestión, se observa una reducción de
disponibilidades de la banca local en instituciones financieras en el exterior
y de un incremento de préstamos de la propia banca local en bancos
internacionales por los montos que aparecen como depósitos en el BCRD.
[6] Es
importante reconocer que los valores o títulos de deuda en circulación del BCRD
están denominados en pesos dominicanos y no en moneda extranjera. Sin embargo,
la comparación sigue proveyendo una idea clara de la posición patrimonial del
ente emisor de dinero en un momento determinado.
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