De Fernando Lugo a Leonel Fernández
Presidentes y clientelismo
El
clientelismo puede estar fuertemente correlacionado con la corrupción y, en
consecuencia, puede afectar el crecimiento económico y la pobreza. Es además un
adversario tenaz. Las entidades donantes destinan ingentes cantidades de dinero
a su erradicación, incluyendo fondos para iniciativas de reforma de la
administración pública. Aun así, esos esfuerzos tan bien intencionados por lo
general producen magros resultados. A despecho de la profusión de intentos de
aplicar soluciones técnicas, un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo
de 2005 reveló que 10 de 18 países
latinoamericanos tienen burocracias clásicamente clientelares.
Como era de
esperar, hay factores institucionales y
políticos que pueden tener un mayor peso que los técnicos a la hora de mejorar
la administración pública. Puede que los grupos ciudadanos y las entidades
acreedoras ejerzan presión sobre los gobiernos para tratar de que nombren,
promueven y otorguen estabilidad en sus cargos a los integrantes más
calificados de su personal. Puede que las entidades donantes aporten
experiencias y conocimientos. Pero uno de los más importantes factores
pronosticadores de éxito en este empeño es la
medida en que los sistemas políticos permiten o impiden que los presidentes
controlen el clientelismo.
Ambos mandatarios asumieron el cargo
en medio de circunstancias políticas difíciles. Lugo, un ex obispo, fue el primer
jefe de estado no adscrito al dominante Asociación Nacional Republicana-Partido
Colorado (ANR-PC) en más de 61 años y controlaba apenas un escaño en el senado
y uno en la cámara de diputados. Similarmente, Fernández controlaba pocos escaños
en el congreso y provenía de un partido que le debía su victoria a una alianza
en cuya lealtad a futuro no podía confiar.
Ambos presidentes encararon presiones
para mejorar sus respectivas administraciones públicas. Las burocracias de Paraguay y de la
República Dominicana figuraban entre las menos meritocráticas de América
Latina, según el estudio de 2005 del BID, y ambos países se habían comprometido
con una mayor transparencia y profesionalización en 2003. Además, habían
recibido fondos internacionales para destinarlos a ese fin. En Paraguay, las
demandas de reforma de la ciudadanía eran poco entusiastas. En la República
Dominicana, una amplia coalición de la sociedad civil y organizaciones no
gubernamentales (ONG), organizaciones religiosas y gremios del sector privado
clamaban por un cambio en 2008.
Sin embargo y
paradójicamente, fue Paraguay, no la
República Dominicana, el país que comenzó a profesionalizar su gestión pública.
Entre 2008 y 2013, la República Dominicana promulgó una serie de medidas
legislativas que marcaron hito, entre ellas, una ley de administración pública,
una ley sobre salarios del sector público y, en 2010, una reforma
constitucional que introdujo medidas meritocráticas y de protección de l estabilidad
en el cargo. Pero en Paraguay, mientras
la reforma legislativa languidecía, una serie de políticas nuevas referidas al desempeño
del sector público consiguió avanzar. Los concursos de oposición para
cargos de la administración pública aumentaron de un total acumulado de apenas
siete antes de 2008 a un máximo de 11,000 al año entre 2008 y 2012, lo que permitió
ocupar el 26% de los cargos vacantes. Los ministerios de salud, educación y
agricultura se beneficiaron especialmente, y Paraguay ascendió en el índice de
control de la corrupción del Banco Mundial del séptimo al 25to percentil. Por
el contrario, en la República Dominicana
el número de cargos ocupados mediante concurso de oposición nunca rebasó 475 al
año. Durante la administración de Fernández, el país cayó en el índice
sobre la corrupción del Banco Mundial del 42do al 23er percentil.
Cuál es la
causa de esa diferencia de resultados en países con antecedentes tan
prolongados de clientelismo arraigado? Investigaciones recientes sugieren que un factor determinante puede haber sido la
medida de discreción que tenía cada presidente para tomar decisiones
presupuestarias y de personal que incidían en el éxito electoral.
Si el gobierno de Fernández impulsó una
legislación dirigida, al menos formalmente, a mejorar la calidad de la gestión
pública, su débil posición política
también lo llevó a llenar la burocracia con gente cuya principal idoneidad era
su disposición a votar por él en las elecciones siguientes. El dominio
sobre la administración pública que le conferían las leyes y los reglamentos
del país le daban el pleno derecho de hacerlo. Al menos hasta la reforma
constitucional de 2010, el presidente tuvo la autoridad legal de aprobar todos
y cada uno de los nombramientos del sector público en el poder ejecutivo, desde
el más modesto oficinista hasta los cargos más encumbrados del alto gobierno,
así como la autoridad de despedir a cualquier empleado a voluntad. El
presidente estaba facultado para aumentar el presupuesto y el tamaño del
aparato burocrático, aumentar los salarios y exigir ascensos. Esa autoridad
sobre el sector público rindió sus frutos En las elecciones de 2008, 13 de los
16 ministerios del país se movilizaron en apoyo del Partido de la Liberación
Dominicana (PLD), al que pertenecía Fernández, y el presidente fue reelecto con
alrededor del 54% de los votos. La afiliación a su partido se disparó de
aproximadamente 33,000 en 2000 a 2.7 millones en 2013. Las nuevas normas
dirigidas a mejorar el nivel de la administración pública nunca llegaron a
aplicarse. A pesar de lo mucho que se
podía ganar usando la burocracia como instrumento electoral, sencillamente no
había incentivo alguno para hacerlo.
Por contraste, en Paraguay el
Presidente Lugo encaraba grandes límites a su control sobre la burocracia. El control definitivo sobre el gasto
de nómina, el empleo y los ascensos no reside en la presidencia sino en el
congreso, donde Lugo tenía escaso apoyo. Como consecuencia, el mandatario no
pudo usar nombramientos en gran escala para granjearse el apoyo político con
miras a las elecciones futuras. En vez de ello, procuró profesionalizar los
ministerios con el objetivo de mejorar su desempeño, aumentando los beneficios
para todos los ciudadanos y ganando apoyo con una buena gestión gubernamental.
Entre las áreas en las que mejoró la meritocracia figuraron las iniciativas de
corte social de alto relieve, como el programa de atención médica del
Ministerio de Salud, el programa de agricultura familiar del Ministerio de
Agricultura y Ganadería y el programa de apoyo a la adolescencia de la
Secretaría Nacional de la Niñez y
Adolescencia. Los medios de comunicación social respondieron positivamente y
Lugo, al menos por un tiempo, ganó. Independientemente de su deseo personal de
hacer que el sistema exhibiera una mayor medida de responsabilidad, los límites
políticos e institucionales lo habían empujado por el camino de la reforma.
Queda por
verse qué tan pertinente puede llegar a ser la experiencia de Paraguay para
otros países donde las leyes y las instituciones limitan el uso del
clientelismo por parte del presidente. Pero los casos recientes de Paraguay y
la República Dominicana hacen pensar que los
factores institucionales y políticos sí importan –enormemente- y que,
independientemente de lo bien intencionada que pueda ser la comunidad
internacional, sólo puede ayudar a los países a lograr la reforma de la
administración pública si toma en cuenta que los políticos bien pueden usar el clientelismo si éste los ayuda a
obtener votos y ganar elecciones.
Tomado de IDEAS / Boletín del Banco Interamericano de Desarrollo / Vol 33 - Enero-Abril 2014.
Ese número se dedica al clientelismo y fue preparado por Steven Ambrus y Rita Funaro, basado en diversas investigaciones realizadas por el BID, aclarando que no refleja necesariamente la posición de Banco y las opiniones emitidas son de los autores.
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