Estas palabras fueron compartidas con un selecto grupo de ONGs convocadas por Alianza ONG en diciembre del 2013. Hoy la comparto con ustedes. Saludos..
Por:
Milton
Tejada C.
Para Alianza
ONG
(Saludos).
Decía Leonardo Boff,
teólogo brasileño, que todo punto de vista es la vista desde un punto, desde
unas circunstancias determinadas. Desde ellas tengo el privilegio de hablarles
hoy.
1.
Marco de relacionamiento Estado-Sociedad civil
De entrada –y por la
obligación de ser breves- en estos momentos el marco de relacionamiento de la
sociedad civil y el Estado es la Estrategia Nacional de Desarrollo (END). Desde
ahí las ASFL pueden impulsar un “empoderamiento ciudadano”, el cual es
fundamental si se tiene el propósito de
lograr un Estado con instituciones eficientes y transparentes, al servicio de
una ciudadanía responsable y participativa, que garantice la seguridad y
promueva el desarrollo y la convivencia pacífica[1].
Las Asociaciones sin
Fines de Lucro (ASFL) tienen una larga historia[2],
pero hoy puede afirmarse que se encuentran en un contexto en donde:
- Se ha reducido significativamente el financiamiento internacional, al ubicarnos como país de renta media y al redefinirse la cooperación para el desarrollo en los países donantes;
- Las ASFL han ganado experiencia en participar con instituciones estatales (nacionales y locales) en diversas temáticas vinculadas al desarrollo sostenible[3];
- Se ha establecido, en varios casos, una relación con la responsabilidad social empresarial, empujando alianzas al interior de actores privados y/o público-privados;
- En sentido general, las ASFL parecen haber fortalecido su capacidad de gestión interna en los últimos años. Sin embargo, otras surgen y permanecen con bajo grado de desarrollo institucional, dificultando que puedan establecerse como referentes confiables ante el Estado en cuanto posibles socias en la gestión de políticas públicas, y
- Las ASFL se han hecho fuertes en un conjunto de temáticas como las ambientales, de género, de la infancia, y en otras han disminuido su papel (desarrollo territorial local) o los esfuerzos se muestran dispersos[4].
- Las ASFL son blanco de ataques indiscriminados, tomando como leit motiv una que otra causa, en algo propio de los espíritus poco científicos que es tomar una parte como el todo, fragmentar arbitrariamente, apelar a “calificativos paquetes”, lo cual se refleja en el tratamiento que le dan algunos medios de comunicación y en el discursos de actores políticos dominicanos.
Todo esto apunta a
que las ASFL (no como conjunto, sino aquellas que tienen capacidad de gestión
y/o representación[5])
se constituyan en clave de integración social, así como de gestión y ejecución
de políticas públicas.
Se asume que quienes
dirijan la “cosa pública” tienen que guiarse por esta visión y
sus propuestas, integrando sus programas particulares con las reformas y metas preestablecidas
en la END, y
aterrizado en planes plurianuales del sector público.
El Eje 1 de la END implica impulsar el
desarrollo local mediante el fortalecimiento de las capacidades administrativas
de los municipios, la participación ciudadana y la coordinación con otras
instancias del Estado. Es clave el pleno ejercicio de los derechos económicos,
sociales, culturales y políticos de la ciudadanía. Derechos que, en muchos
casos, tienen un canal de expresión a través de las OSC, y que requieren de una
de sus tareas fundamentales: la formación de capacidades.
El Eje 2 recoge elementos como:
- Educación de calidad para todos y todas;
- Salud y seguridad social integral;
- Igualdad de derechos y oportunidades;
- Cohesión territorial;
- Vivienda digna en entornos saludables;
- Cultura e identidad nacional en un mundo global;
- Deporte y recreación física para el desarrollo humano.
El Eje 3, centrado en lo económico, tiene
entre otros objetivos los siguientes:
- Crecimiento económico alto, sostenido y con equidad;
- Energía confiable, eficiente y ambientalmente sostenible;
- Competitividad e innovación en un ambiente favorable a la cooperación y la responsabilidad social;
- Empleos suficientes y dignos;
- Estructura productiva sectorial y territorialmente articulada, integrada competitivamente a la economía global y que aprovecha las oportunidades del mercado local.
El Eje 4 señala que se busca una sociedad con cultura de producción y
consumo sostenibles, que gestiona con equidad y eficacia los riesgos y la protección del medio ambiente y los recursos naturales y
promueve una adecuada adaptación al cambio climático.
La razón de ser de
muchas ASFL –especialmente las de servicio a terceros- entronca muy bien con
estos ejes. Es decir, la END puede convertirse en la
articuladora de la sociedad civil, el gobierno y los partidos políticos.
Escollos
en el camino
Aunque
la END debería ser el articulador Sociedad-Estado en el caso de las ONGs, no ha
sido así. Escollos se interponen en el camino.
Un primer escollo tiene
que ver con el proceso de habilitación.
El Estado ha sido ineficiente en instaurar los mecanismos de habilitación de
las ONGs en los distintos ministerios, especialmente en aquellos que ejecutan
políticas públicas, pero también cabe a las ASFL la responsabilidad de
habilitarse como tal en aquellos ministerios que ya han dado este paso (Medio
Ambiente, Educación) o que tienen una instancia que, aunque discutible, opera
con eficacia como la del Ministerio de Salud Pública.
La habilitación es un requisito indispensable para que el Centro
Nacional de Fomento y Promoción de las Asociaciones sin Fines de Lucro
pueda calificar a una asociación como apta para recibir fondos públicos y el aval del Estado para
fondos de cooperación.
Sin embargo, a marzo
del presente año la creación del mecanismo de habilitación en diez de los
Ministerios apenas se encontraba en sus inicios. Tienen un mecanismo establecido y definido los requisitos el Ministerio
de Salud Pública, de Medio Ambiente y Recursos Naturales y el Ministerio de
Educación.
A enero del año 2013
se encontraban “calificadas” 5,238 organizaciones en el Centro de Fomento de
las ASFL, distribuidas entre distintos ministerios y regiones. De estas, un
total de 1609 tuvieron asignación en el Presupuesto de este año. La mayor parte de las calificadas, por lo
tanto, no se encontraban habilitadas.
Un segundo escollo que confrontan las ASFL tiene que ver con lo
que llamamos “gasto tributario”. Los
gobiernos pueden incurrir en un gasto tributario como una forma de mejorar la competitividad
internacional, corregir fallas de mercado, por consideraciones macroeconómicas
y por consideraciones de orden social,
especialmente de equidad en el desarrollo.
Las
ASFL proveen un cierto tipo de bienes y
servicios que no los proporciona el mercado ni el gobierno y que la sociedad
los considera necesarios.
Sin embargo, a pesar
de la existencia de una ley, un reglamento y un aviso oficial con disposiciones
favorables a la exoneración de impuestos a las ASFL, en la práctica la
consecución de este beneficio debe
atravesar un mecanismo poco viable en el cual el incentivo es a su vez poco
accesible, a diferencia de regímenes especiales como, por ejemplo, los de
las empresas amparadas en la Ley
28-01 y 8-90, lo cual exponemos en nuestro estudio más en detalle, junto a
experiencias internacionales.
Un tercer
escollo
tiene que ver con el esfuerzo insuficiente desde las propias ASFL para
manejarse con transparencia, reivindicación permanente de nuestra sociedad. La
publicación que hoy aquí se presenta es un esfuerzo de unas 30 organizaciones
en esa dirección.
La rendición de
cuenta puede hacerse por los canales formales y cuasi obligatorios como es la
declaración que deberían hacer cada año ante la DGII. Muchas organizaciones no
tienen, a lo mejor, la capacidad de gestión para cumplir con esta obligación.
Hay otras formas de rendir cuentas.
Un ejemplo de cómo no
se les ayuda a la transparencia. En dos ministerios (Educación y Salud Pública)
hay mecanismos de habilitación disponibles, pero en estas áreas tienen
asignados recursos públicos para el presente año un total de 802 ONG,
encontrándose habilitadas tan sólo 363. Es decir, por lo menos el 53.7% de las
OSC que reciben fondos en un área que cuenta con habilitación, no han agotado
este proceso.
Un cuarto
escollo
es el relativo a la cada vez menor asignación en el Presupuesto de la Nación.
Un premio nobel de economía de cuyo nombre no me acuerdo decía que si usted
tortura suficiente las estadísticas, estas terminarán diciendo lo que usted
quiera. Y así tenemos que el Gobierno se ufana en ocasiones de haber
incrementado las partidas dirigidas al apoyo a las ONGs. Tomando los años 2008
al 2013 vemos que se pasa del 0.38% en el 2008, a 0.33% en el presente año
(2013), manteniéndose los otros años entre 0.34 y 0.36. Es decir, que el
presente año fue el de menor asignación del periodo. En las asignaciones del
2014 el porcentaje se establece en 0.25% del Presupuesto Nacional, la cantidad
más baja en términos relativos de los últimos 7 años!
Otro
elemento a tomar en cuenta es la cada vez mayor concentración de asignación
presupuestaria en las ONGs registradas bajo el capítulo “Presidencia de la República Dominicana”.
La asignación vía este ministerio pasó de 12.7% en el 2008 a 20.2% en el presente
año (2013). En el 2014 mantiene un 20.0% aproximadamente, lo cual parece
indicar que la asignación de fondos es un instrumento del quehacer político de la Presidencia (que,
además, no tiene mecanismo de habilitación).
Retos y recomendaciones ante estos escollos
El
Gobierno del presidente Danilo Medina ha creado un conjunto de expectativas en
cuanto a mejorar la calidad de vida de los dominicanos y dominicanas. Estas
expectativas propias de un buen “terapeuta” como le llamó la polítologa Rosario
Espinal, involucran a la sociedad civil. Su mano derecha, Gustavo Montalvo, se
ha mostrado hombre de puertas abiertas. El presidente, en sus recorridos, ha
insistido en la necesidad de la asociatividad como condición sine qua non para
la solución de los problemas locales.
Puede
que esta corriente de expectativas sea saludable, pero puede que algunas de
estas no sean saludables ni siquiera para el propio presidente, ya que el
problema de las expectativas es que en cuanto mayor sea la brecha entre lo
esperado y la realidad, mayor será la conflictividad.
En
ese contexto, y permitiéndome la licencia de colocarme en sus zapatos, creo que
sus instituciones tienen, en el 2014 y años siguientes, al menos estos retos:
- El reto de lograr establecer una estrategia de relacionamiento con el Estado que tenga como foco la Estrategia Nacional de Desarrollo. Es el leit motiv que ha de servir para el diálogo, planes, programas, desafíos, confrontaciones, cercanías y distancias… una carta de ruta para entenderse, tanto en las expectativas como en las realidades.
Este diálogo tiene
muchos supuestos internos a las ASFL, que pueden ser retos de sus dinámicas.
Por ejemplo, se requiere conocer con claridad las capacidades de las ONGs, la
relación de estas capacidades con los ejes de la END, su “valor agregado” en
términos de lo que aportan necesario para la transformación política, económica
y social de sectores y localidades, etc. Es decir, un inventario de
capacidades.
- Tienen el reto de luchar para que la Ley 122-05 se cumpla en cuanto a las exenciones fiscales. Para esto veo dos brazos. Por un lado, reitero que ese “sacrificio fiscal” del Gobierno ha de hacerse en función de objetivos, de parámetros, con propósito, pero para su implementación fáctica se hace necesario un diálogo que pueda involucrar al Centro Nacional de Fomento y Promoción de las Asociaciones sin Fines de Lucro, la Dirección General de Impuestos Internos, la Dirección General de Aduanas, organismos internacionales y agencias de cooperación en su rol de donantes y las propias ASFL, para avocarse a la búsqueda de soluciones favorables para los diferentes sectores.
- Tienen el reto de reclamar y contribuir a que las instancias de habilitación sean creadas en los distintos ministerios, a que estas instancias sean realistas en sus requerimientos, pero también confiables en sus experticios técnicos. Esto constituye una especie de “norma” de calidad otorgada a las ASFL, a la cual todas deberían aspirar.
- El Centro de Fomento y Apoyo de las ASFL no es sólo una instancia gubernamental o un instrumento para llegar al Presupuesto Nacional. Debe constituirse en el espacio de diálogo, en una especie de mesa de concertación entre la sociedad organizada y el Gobierno, en torno a políticas públicas. Hay que fortalecerlo.
- Tienen el reto de seguir fortaleciendo y haciendo evidentes los mecanismos de rendición de cuentas. En el caso de que se trate de fondos públicos, no debe ser sólo una exigencia del Gobierno, sino también de la sociedad misma que paga estos tributos que van a esas instituciones.
Recomendamos:
- Realizar una investigación que, en función de las ASFL que presentan declaración jurada informativa, se pueda proyectar el impacto fiscal de las exenciones fiscales. Esto aportaría valoraciones cuantitativas sobre el impacto y el alcance en la aplicación de esta política.
- Las ASFL se han mostrado como abanderadas del trabajo voluntario. En algunas naciones el trabajo voluntario está formando parte de las Cuentas Nacionales. En ese sentido, recomendamos que levanten esta bandera. Será una forma de dar valor monetario al trabajo de miles de hombres y mujeres que entregan parte de su tiempo, talentos y recursos a diversas causas de servicio a terceros.
- Recomendamos que el Centro de Fomento cese la práctica de registrar a las ONGs que no hayan sido habilitadas en el ministerio correspondiente, si ya este cuenta con el mecanismo adecuado. Actualmente esto aplicaría para las ONGs de las áreas de Educación, Medio Ambiente y Salud Pública, y como proceso debería aplicar para otros ministerios. En Salud Pública hay diferencias a tratar.
4.
Se recomienda que se establezca un mecanismo
de verificación de necesidad de la exención fiscal en función de políticas
públicas determinadas y de desarrollo institucional de la ONG (lo que incluye la
rendición de cuenta ante la Dirección General de Impuestos Internos con la
eficiencia y transparencia necesaria). Es decir, se recomienda valorar la
posibilidad de que el Ministerio de Hacienda, mediante una comisión mixta
(ONG-Gobierno) y con aprobación del Ministro de Hacienda y de Planificación y
Economía establezca un certificado de
calificación para las exenciones fiscales a una determinada ONG, que entre
sus requisitos tiene que es de beneficio público o de servicio a terceros.
Permítanme
concluir con nuestro amigo Gramsci, en carta escrita en el 1932, cito:
"Como
digo, la cosa no es sencilla, hace falta un tirón violento, un
desgarramiento doloroso, y hay que prever, tras la decisión, un cierto
período de remordimientos y arrepentimientos, una oscilación; pero, en el
fondo, es posible prever que eso es superable y que se puede construir una
vida nueva...".
Muchas
gracias.
[1] . Enunciado que
se hace en la
Estrategia Nacional de Desarrollo y que perfila el tipo de
nación que se desea construir en República Dominicana.
[2] . Una excelente
recopilación de esta historia y algunos aspectos específicos de la misma puede
ser encontrada en: MUDE, CIES/UNIBE y Alianza ONG (2010). La sociedad civil
dominicana: contribución a su historia. Santo Domingo: Editora Búho.
[3] . No sólo
acceden a fondos públicos, sino que en diversos ministerios acceden a fondos
concursables. También obtienen el aval estatal para acceder a fondos
internacionales.
[4] . Ibidem 2. El
surgimiento de organismos interasociativo es una muestra del fortalecimiento de
esta tendencia en torno a temáticas o ejes específicos.
[5] . La sociedad
civil no es un todo homogéneo, coexisten en ella grupos ciudadanos con
asociaciones sin fines de lucro (ASFL o también llamadas ONG u OSC). Estas
instituciones se encuentran formalizadas, poseen personería jurídica lo que las
transforma en potenciales contratadas del Estado o receptoras de fondos
provenientes de empresas u organismos internacionales.
También es posible distinguir a los
denominados grupos ciudadanos, formados por voluntarios dedicados, en términos
generales, a trabajar en la mejora de la calidad de vida de su barrio o
localidad, centrándose muchas veces en un tema específico. Los grupos
ciudadanos desarrollan acciones en favor del ambiente, la niñez y juventud, los
problemas de género, etc. Desarrollan su trabajo en forma voluntaria y en
muchos casos discontinua. Si bien realizan acciones propositivas, muchos surgen
a partir de acciones reactivas.
Finalmente puede decirse que existen
organizaciones que combinan el trabajo estructurado con el trabajo voluntario,
lo organizado institucional con lo espontáneo territorial o sectorial.
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